Eestis kerkib riigieelarve aruteludes ikka üles küsimus, kas eelarve peaks olema tegevuspõhine või kulupõhine. Ühelt poolt räägitakse eesmärkidest ja tulemustest, teiselt poolt soovitakse aru saada, kuhu raha tegelikult läheb. Tegevuspõhist eelarvet peetakse liiga keeruliseks ning lahenduseks pakutakse kulupõhise eelarve juurde naasmist.
Minule tundub see vastandus suuresti kunstlik. Ettevõtte juhina vajan ma mõlemat vaadet korraga. Tahan teada, mida me raha eest teeme, ja tahan teada, millest selle tegemise maksumus koosneb. Ühest ilma teiseta jääb otsustamiseks väheks.
Kõige lihtsam on seda selgitada ehituse näitel.
Kui plaanin müüri laduda, on tegevuseks müüri ladumine. Selle tegevuse maksumus koosneb tellistest, segust, tööjõust, tellingutest, transpordist ja muudest vajalikest kuludest. Mind huvitab nii müüri kogumaksumus kui ka see, kui palju kulub materjalidele ja tööle.
Kui eelarves on ainult rida „müüri ladumine – 20 000 eurot“, saan teada kavandatud töö hinna, aga ei saa veel hinnata selle põhjendatust. Kui eelarves on ainult tellised, segu ja töötunnid, teadmata, kui suur ja milliste nõuetega müür peab valmima, ei oska ma samuti öelda, kas raha kasutatakse mõistlikult.
Kvaliteetne eelarve seob tegevuse ja kulud üheks tervikuks.
Seejuures ei piisa isegi nende kahe vaate olemasolust. Vaja on teada ka töö mahtu ja oodatavat kvaliteeti. Saja ruutmeetri müüri hind ei ole võrreldav kahesaja ruutmeetri müüri hinnaga. Samuti pole ükskõik, kas müür peab vastu järgmise sügiseni või järgmised viiskümmend aastat.
Riigieelarve puhul peaks kehtima sama loogika.
Aususe huvides tuleb öelda, et Rahandusministeeriumi selgituse järgi esitatakse riigieelarve infot juba praegu nii tegevuspõhises kui ka majandusliku sisu ehk kululiikide vaates. Seega ei seisne küsimus lihtsalt selles, et üks vaade oleks olemas ja teine täielikult puudu. Küsimus on selles, kui hästi on need omavahel seotud ning kui lihtsalt saab nende abil raha kasutamist mõista ja hinnata.
Minu jaoks on suur vahe, kas vajalik info on kusagil olemas või on see otsustajale päriselt kasutatav. Kui ühe lihtsa küsimuse vastamiseks tuleb läbi töötada mitu dokumenti ja küsida juurde eraldi selgitusi, ei saa arusaadavust pidada lahendatud ülesandeks.
Eelarve koostaja tunneb oma süsteemi. Eelarve kvaliteet selgub aga ka sellest, kas sellest saab aru inimene, kes pole selle koostamisel osalenud.
Ma ei eelda, et riigieelarve mahuks ühele A4-le. Küll aga eeldan, et üldsummast oleks võimalik liikuda loogiliselt konkreetse tegevuse ja selle kuludeni. Ning vastupidi: tööjõu-, IT- või kinnisvarakulude juurest peaks saama näha, milliseid tegevusi need toetavad. Mõlemad vaated peavad kokku andma sama summa.
Siinjuures on oluline ka ausus kulude jagamisel. Kui üks tugiteenus teenindab mitut tegevust, peab olema arusaadav, kuidas selle maksumus nende vahel jaotatakse. Vastasel juhul võib teenus muutuda paberil odavamaks lihtsalt sellepärast, et osa kulusid tõstetakse mujale. Tegelik kokkuhoid sellest ei sünni.
Mida ma siis kvaliteetselt eelarvelt ootan?
Kõigepealt põhjendatud arvutusi. Mille alusel on raha küsitud? Milline on töö maht, millised hinnad ja millised eeldused? Kui summa suureneb, tahan aru saada, kas ostame rohkem, maksame sama asja eest kõrgemat hinda või parandame teenuse kvaliteeti. Need on kolm erinevat põhjust, mille üle tuleb ka erinevalt otsustada.
Teiseks võrreldavust. Eelmise aasta tegelik kulu, käesoleva aasta eelarve ja järgmise aasta plaan peavad olema võrreldavad. Kui tegevuste nimetused või kulude jaotamise põhimõtted muutuvad, tuleb muutuse mõju selgitada. Muidu võime pidada kokkuhoiuks lihtsalt seda, et kulu asub nüüd teise rea peal.
Kolmandaks vastutust. Igal olulisel tegevusel peab olema keegi, kes vastutab nii raha kasutamise kui ka tulemuse eest. Selgitus „eelarve sai täidetud“ ütleb mulle liiga vähe. Ka müüri ladumiseks võib kogu raha ära kulutada ja jätta müüri pooleli.
Neljandaks peab eelarve võimaldama teha valikuid. Kui raha vähendada, peab olema näha, mis selle tagajärjel muutub. Kas jääb mõni töö tegemata, pikeneb ooteaeg või leitakse tõesti tõhusam töökorraldus? Ühtlane protsendikärbe võib olla lihtne arvutada, kuid selle sisuline mõju võib eri kohtades olla väga erinev.
Ja lõpuks peab eelarve näitama tulevikku.
Tänane investeering võib tähendada homseid hooldus-, personali- ja käitamiskulusid. Hoone valmimise hind on ainult osa otsusest. Samamoodi võib tänane hoolduse edasilükkamine muuta järgmiste aastate remondi märksa kallimaks.
Loomulikult ei ole riik ehitusettevõte ning kõiki avalikke hüvesid ei saa mõõta ruutmeetri või töötunni hinnaga. Julgeoleku, hariduse või ennetustöö mõju võib avalduda aastate pärast ja sõltuda paljudest asjaoludest. See nõuab eelarvelt rohkem läbimõeldust. Ka seal saab selgitada, mida tehakse, millele raha kulub ning mille põhjal hinnatakse, kas valitud tegevusest on kasu.
Samal ajal ei pea iga euro külge riputama kümmet mõõdikut. Mõõtmine ja aruandlus maksavad samuti. Vajame piisavalt infot, et teha paremaid otsuseid ja kontrollida tulemust.
Seetõttu ei veena mind lubadus, et riigieelarve probleemid lahenevad selle nimetuse või ülesehituse muutmisega. Tegevuspõhine eelarve võib jääda üldsõnaliseks soovide nimekirjaks. Kulupõhine eelarve võib olla korrektne kulude loetelu, millest ei selgu, mida nende eest saavutatakse.
Mina tahan eelarvet, millest saan aru, mida me teeme, miks me seda teeme, millest kujuneb hind ja kes vastutab tulemuse eest. Tahan, et plaani saaks võrrelda tegelikkusega ning kõrvalekaldeid ausalt selgitada.
Müüri puhul tahan teada nii telliste hinda kui ka seda, kas müür saab valmis ja jääb püsti. Riigieelarvelt ootan sama: põhjendatud kulusid, selget vastutust ja tulemust, millel on väärtus.